Jogszabály-szerkesztési Helpdesk

61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet

a jogszabályszerkesztésről

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 62. §-ában foglalt felhatalmazás alapján – az igazságügyi és rendészeti miniszter feladat- és hatásköréről szóló 164/2006. (VII. 28.) Korm. rendelet 1. § h) pontjában meghatározott feladatkörömben eljárva – a következőket rendelem el:

[1]          A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 62. §-a ad felhatalmazást az igazságügy-miniszternek arra, hogy kiadja a jogszabályszerkesztés szabályait. A kodifikáció szabályait korábban a jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet (a továbbiakban: IMr.) szabályozta, amelyet azonban az egyes jogszabályok és jogszabályi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről szóló 2007. évi LXXXII. törvény 2008. január 1-i hatállyal hatályon kívül helyezett. Az IMr. tartalmát tekintve jogszabály-szerkesztési, megjelölési és megszövegezési, továbbá egyéb hasonló jellegű kodifikációs technikai kérdésekkel, a jogszabály-előkészítés (kodifikációs tevékenység) szakmai szabályaival foglalkozott. Az IMr. hatályon kívül helyezésével a jogszabály-előkészítés során e szakmai szabályok „szokásjog” útján érvényesültek, és nem volt olyan kötelező erejű jogforrás, amely koherens iránymutatást adott volna a jogszabályok és állami irányítás egyéb jogi eszközeinek helyes, a normavilágosságot és a kodifikáció egységességét szolgáló, rendszerezett és strukturált megalkotásához.

[2]          A jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) miniszteri rendelet (a továbbiakban: Rendelet) a jogszabályok jogtechnikai előkészítése átlátható rendjének rögzítésével kívánja biztosítani a jogszabály-előkészítés gyakorlatának egységesítését, ami – a jogrendszer koherenciájának egységesítése útján – segítséget nyújt a jogszabályok címzettjeinek a jogszabályok helyes értelmezéséhez, a jogalkotói akarat feltárásához, a hatályos jog megismerhetőségéhez.

[3]          Az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként rögzítette, hogy „jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás, s ennek részeként a jogszabályok módosítása, hatályba léptetése ésszerű rendben történjék, a módosítások egyértelműen követhetőek és áttekinthetőek legyenek mind a jogalanyok, mind a jogalkalmazó szervek számára.” [8/2003. (III. 14.) AB határozat] A jogállamiság tehát nem merül ki bizonyos szervezeti keretek létrehozásában, hanem magában foglalja a közhatalommal rendelkező szervek hatékony működésének követelményét, „amely elképzelhetetlen a törvényszerkesztés és törvény-előkészítés egyfajta racionális rendje nélkül.” [42/1995. (VI. 30.) AB határozat] Ez az alkotmányos elvárás azonban nemcsak szűk értelemben a törvény-előkészítéssel, hanem általában az általános magatartási szabályokat előíró valamennyi norma megalkotásával szemben megkövetelhető. A jogszabályszerkesztéssel szemben támasztott alkotmányos követelmények mellett a jogállamiságból a jogszabály-előkészítésre nézve is fakadnak következmények. Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy „[A] jogalkotással szemben alkotmányos követelmény, hogy a jogszabályok szerkesztése és módosítása (hatályon kívül helyezése, kiegészítése stb.) ésszerű és áttekinthető legyen.” [108/B/2000. AB határozat]

[4]          A Rendelet ezen alkotmányos követelményeknek kíván eleget tenni, figyelembe véve a jogi környezetnek az IMr. megalkotása és módosításai óta bekövetkezett megváltozását is. A Rendelet célja a kodifikációval foglalkozó jogtudományban és jogi dogmatikában az elmúlt két évtizedben letisztult dogmatikai fogalmak és eredmények figyelembevételével, az alkotmánybírósági joggyakorlatban meghatározott alkotmányos tételek felhasználásával és a jogalkotási gyakorlatban a rendszerváltozás óta felhalmozódott tapasztalatokra építve olyan jogszabály megalkotása, amely nyomon követhetővé teszi a kodifikációt meghatározó elveket és szabályokat, valamint természetesen bármely jogalkotásra jogosult szervezet kodifikációval foglalkozó köztisztviselői számára egyértelmű iránymutatásul szolgál a jogszabály-előkészítéshez.

[5]          A Rendelet tárgya – e célok és szabályozási indokok szem előtt tartásával – a helyes, másképpen a racionális kodifikációs módszerek, a kialakult „jó gyakorlatok” jogszabályba foglalása, kifejezetten a jogszabályszerkesztés mozzanatára koncentrálva. A Rendelet nem kívánja átvenni és nem is veheti át a jogalkotás rendjére vonatkozó törvényi szabályozás szerepét. A Rendelet szabályozási tárgyköre – a jogszabály-előkészítésen belül a jogszabályszerkesztés – a miniszteri rendeleti jogforrási szintre figyelemmel eleve korlátozott, és a jogalkotásnak csak egy szűkebb területére összpontosíthat. A hazai szabályozásban érvényesül az a kettőség, hogy míg a jogalkotás rendjét az Alkotmány 7. § (2) bekezdése szerint a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény határozza meg, a jogszabályok formai követelményeire és megszövegezésére, deregulációs szempontokra vonatkozó követelményeket a jogalkotásért első helyen felelős igazságügyért felelős miniszter rendeletben szabályozza.

[6]          Fel kell hívni arra a figyelmet, hogy bár a Rendelet egyik célja az Alkotmányból eredő formai követelményeknek megfelelő jogszabályok előkészítésének az elősegítése, de a Rendelet szabályaival összhangban előkészített jogszabály még nem feltétlenül eredményez – akár formai szempontból – alkotmányos jogszabályt. Az alkotmányossági követelmények ugyanis értelemszerűen az alkotmányból erednek, azok nem lehetnek miniszteri rendelet közvetlen tárgyai. A jogszabály-előkészítés során tehát a formai és tartalmi alkotmányossági követelmények – a Rendelet által támasztott szerkesztési és szövegezési követelményeken túl – önállóan is vizsgálandóak, és érvényesítendőek.

[7]          Ebben a körben kell kiemelni azt is, hogy attól, hogy egy jogszabály formai és tartalmi értelemben is megfelel az alkotmányossági követelményeknek, még nem feltétlenül felel meg a Rendelet követelményeinek. A Rendelet ugyanis számos ponton túlmutat a formai alkotmányossági követelményeknek mind az egyes jogszabály-tervezetekben, mind pedig a jogrendszer egészében való érvényesítésén. Egyrészt nyilvánvaló, hogy a jogbiztonság követelménye egy jogszabályon belül például más egyértelmű formai tagolás alkalmazásával is biztosítható lenne (így például ha szakaszok helyett pontokat alkalmaznánk), másrészt az is nyilvánvaló, hogy a jogrendszer egészében is érvényesíthető lenne más egységes szabályozás alapján. A Rendelet – azzal, hogy gyakorlatilag valamennyi jogszabály előkészítésére egységes követelményeket határoz meg – a jogrendszer egészére vonatkozóan kívánja érvényesíteni a következetesség, a kiszámíthatóság és a normavilágosság követelményét az egységesítés eszköze által.